Спустя более чем 20 лет со дня принятия Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее, соответственно, – Федеральный закон № 116-ФЗ, ОПО), претерпевшего множество изменений, внесенных в него 28 федеральными законами, предлагается заменить его аналогом, трансформирующим понятные сейчас подходы к реализации требований промышленной безопасности, и признать Федеральный закон № 116-ФЗ утратившим силу.
Так на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещен проект федерального закона «О промышленной безопасности» (далее, соответственно, – Законопроект, Федеральный закон), предполагающий, судя только по одному его названию, существенные изменения требований промышленной безопасности.
К числу основных нововведений Законопроекта следует отнести:
• изменение понятийного аппарата, адаптированного к современным реалиям данной сферы общественных отношений;
• имплементацию в российское законодательство положений поправок к Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий от 15 декабря 2015 г., согласно которым перечни индивидуальных опасных химических веществ или видов (категорий) химических веществ актуализированы и гармонизированы в соответствии с Согласованной на глобальном уровне системой классификации опасности и маркировки химической продукции (СГС);
• дифференциацию требований к эксплуатации ОПО и передвижных технических устройств (ПТУ);
• установление полномочий Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности;
• создание правовой возможности установления индивидуальных требований промышленной безопасности в обосновании безопасности ОПО не только при его строительстве или реконструкции, но и при техническом перевооружении, а также капитальном ремонте линейного ОПО;
• определение статуса и основных функций организаций научно-технической поддержки органа государственного регулирования промышленной безопасности;
• внедрение дистанционных методов мониторинга в области промышленной безопасности;
• введение нового института – аудита системы управления промышленной безопасностью;
• формирование правовых основ внедрения дистанционных методов мониторинга в области промышленной безопасности, а также уточнение требования промышленной безопасности к эксплуатации ОПО в части организации производственного контроля;
• включение положений, направленных на упорядочивание нормативного правового регулирования в сфере ведения маркшейдерских работ и сосредоточение соответствующих норм права в надлежащей сфере регулирования – в области промышленной безопасности;
• урегулирование действующего механизма проверки готовности физических лиц и организаций к выполнению сварочных работ на ОПО и многие другие новшества.
Количество нововведений в Законопроекте значительно. Понятно, что их объем не для одной статьи Блога эксперта, поэтому рассмотрим лишь отдельные.
∎ Понятийный аппарат
В настоящее время понятие «промышленная безопасность опасных производственных объектов» неразрывно и предполагает действие требований в области промышленной безопасности исключительно на территории ОПО. Законопроектом предлагается комплексный термин «промышленная безопасность», вероятно предполагающий разделение всех требований федерального закона в отношении ОПО и ПТУ.
ПТУ – это указанные в Приложении 2 к Законопроекту перемещаемые машины, создающие опасность для жизни и здоровья людей при стационарном использовании.
К категории ПТУ отнесены машины, перемещение которых возможно без несоразмерного ущерба их назначению, следующих видов:
1) грузоподъемные машины: башенные грузоподъемные краны; стреловые грузоподъемные краны (автомобильные, пневмоколесные, на специальном шасси, гусеничные, тракторные); железнодорожные краны; мачтовые грузоподъемные краны; подъемники (вышки), предназначенные для перемещения людей, людей и груза (подъемники с рабочими платформами) с высотой подъема свыше 6 м; строительные подъемники (грузопассажирские, фасадные);
2) передвижные установки, в которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением более 0,07 МПа пара, газа (в газообразном, сжиженном состоянии), воды при температуре нагрева более 115 °C, иных жидкостей при температуре, превышающей температуру их кипения при избыточном давлении 0,07 МПа.
3) передвижные склады взрывчатых материалов промышленного назначения;
4) передвижные машины и оборудование по производству комбикормов (кормовых смесей).
Самоходные подъемники (вышки), управление которыми осуществляется из люльки, в том числе и при перемещении подъемника по площадке, также создают опасность для жизни и здоровья людей, при этом понятие ПТУ ограничено лишь машинами, создающими опасность для жизни и здоровья людей «при стационарном использовании».
Законопроектом предусмотрено кроме понятия ПТУ также понятие «технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте» (далее – ТУ ОПО). Согласно определению ТУ ОПО – это машины, технологическое оборудование, системы машин и (или) оборудования, агрегаты, механизмы, применяемые при эксплуатации ОПО.
Сразу возникают вопросы: это разные технические устройства, в чем принципиальные отличия выполнения обязательных требований к ПТУ и ТУ ОПО, какие отличия выполнения обязательных требований к ПТУ, применяемых на ОПО, и ПТУ, применяемых вне ОПО, если они существуют?
Законопроектом актуализированы понятийный аппарат, в том числе понятия «аудитор в области промышленной безопасности», «обследование технического состояния зданий и сооружений опасного производственного объекта», «специалист по техническому диагностированию», «специалист по обследованию технического состояния зданий и сооружений», «система дистанционного контроля промышленной безопасности», «эксплуатанты опасных производственных объектов», «эксплуатанты передвижных технических устройств», «техническое диагностирование технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, и передвижных технических устройств».
Законопроект предусматривает совершенно новое понятие «промышленная безопасность» – это «определяемое комплексом технических и организационных мер состояние защищенности промышленных объектов, которое характеризуется стабильностью параметров технологического процесса и исключением (сведением к минимуму) опасности возникновения аварии или инцидента, а в случае их возникновения – отсутствием опасности воздействия опасных и вредных факторов на людей сверх нормативов, установленных стандартами безопасности труда, а также угрозы причинения вреда окружающей среде, имуществу юридических и физических лиц, государственному или муниципальному имуществу».
Как видим, это определение объемно, по сравнению с аналогичным в отношении ОПО из Федерального закона № 116: «промышленная безопасность опасных производственных объектов – состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий».
Понятия, используемые в настоящее время в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее – УК РФ) и других нормативных правовых актах, основываются на понятийном аппарате, предусмотренном Федеральным законом № 116-ФЗ. В связи с этим принятие Федерального закона потребует принятия ряда других федеральных законов с целью их приведения в соответствие с новым Федеральным законом «О промышленной безопасности».
Потребуется принятие новых нормативных правовых актов и внесение изменений, в том числе в Градостроительный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации (далее – ТК РФ), УК РФ, федеральные законы от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» и другие акты, включая правовые акты Правительства Российской Федерации.
∎ Полномочия в области промышленной безопасности
Статья 3 Законопроекта предусматривает закрепление на уровне федерального закона полномочий Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ) в области промышленной безопасности.
Наименование упомянутой статьи – «Полномочия федеральных органов государственной власти в области промышленной безопасности». Предположительно, целесообразно его уточнение, так как оно ограничено лишь ФОИВ, а Законопроект будет дорабатываться на различных этапах его согласования.
Упомянутой статьей среди прочего предусмотрено, что Правительство Российской Федерации:
• устанавливает компетенцию органа государственного регулирования промышленной безопасности;
• разрабатывает и реализует государственную политику в области промышленной безопасности;
• координирует деятельность ФОИВ в области промышленной безопасности.
При таком разделении федеральных органов возникает вопрос, один ли это федеральный орган, но далее в части 3 статьи 3 Законопроекта конкретизировано, что органом государственного регулирования промышленной безопасности является ФОИВ в области промышленности безопасности. Этот орган, в частности, осуществляет:
• функции по выработке и реализации государственной политики в области промышленной безопасности;
• нормативно-правовое регулирование в области промышленной безопасности;
• разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности, за исключением функций, указанных в части 4 статьи 3 Законопроекта для ФОИВ в сфере обороны, обеспечения безопасности, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, исполнения наказаний.
Как известно в настоящее время у них в положениях указаны их полномочия в области промышленной безопасности. Теперь их отдельные полномочия планируется также закрепить на уровне федерального закона в части 4 статьи 3 Законопроекта.
∎ Экспертиза промышленной безопасности или техническое диагностирование
Согласно пояснительной записке к Законопроекту его положения предусматривают повышение степени независимости экспертов в области промышленной безопасности от заказчиков экспертиз, а также четкое разграничение и персонализацию ответственности руководителей организаций, эксплуатирующих ОПО и ПТУ, экспертов в области промышленной безопасности, специалистов по техническому диагностированию ТУ и обследованию технического состояния зданий и сооружений ОПО (далее – диагностирование).
Отметим некоторые новации в реализации требований к проведению экспертизы промышленной безопасности (далее – ЭПБ) и диагностированию.
В настоящее время, если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия ТУ, применяемого на ОПО, обязательным требованиям к такому ТУ, то оно подлежит ЭПБ по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого ТУ, установленных его производителем.
Теперь Законопроектом предусмотрено, что если иное не установлено техническим регламентом, эксплуатация ТУ не допускается без проведения его технического диагностирования при достижении установленных разработчиком (проектировщиком) ТУ срока службы или назначенного ресурса такого ТУ. То есть предполагается вместо ЭПБ в ряде случаев проводить диагностирование.
Также в пояснительной записке к Законопроекту отмечено, что 60–70 % оборудования, применяемого на ОПО, отработало нормативные сроки службы. При таких условиях социально-экономический ущерб от аварий может оцениваться в 600–700 млрд рублей в год, что негативно скажется на экономической стабильности Российской Федерации.
Законопроектом предусмотрено, что решение о возможности эксплуатации ТУ принимается руководителем эксплуатанта ОПО или ПТУ (руководителем обособленного структурного подразделения такого эксплуатанта) с учетом результатов технического диагностирования ТУ и оформляется на бумажном носителе или в форме электронного документа. Копия указанного решения с приложением заключения технического диагностирования направляется в ФОИВ в области промышленной безопасности, осуществляющий федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности в отношении соответствующего ОПО, в течение 14 рабочих дней со дня принятия указанного решения.
Законопроект накладывает соответствующую ответственность на руководителей организации и ее обособленных структурных подразделений, осуществляющих эксплуатацию ТУ, а также зданий и сооружений ОПО, за принимаемые ими решения о возможности их эксплуатации.
Напомним, что, учитывая важность ЭПБ, с 1 января 2014 года вступила в силу статья 217.2 УК РФ, устанавливающая уголовную ответственность за дачу экспертом в области промышленной безопасности заведомо ложного заключения экспертизы1. Отметим, что Законопроект не регламентирует заведомо ложные результаты диагностирования, но не будем забывать про уголовную ответственность, предусмотренную статьей 217 УК РФ «Нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов», в связи с чем ответственность за результаты диагностирования возрастает.
Как отмечалось ранее, в УК РФ тоже планируется внести изменения. Как видно из названия статьи 217, она не подразумевает ответственности в отношении ПТУ только для ОПО.
Согласно Законопроекту предусмотрено, что:
• «эксперт в области промышленной безопасности – физическое лицо, аттестованное в установленном Правительством Российской Федерации порядке, которое обладает специальными познаниями в области промышленной безопасности, соответствует требованиям, установленным федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, и участвует в проведении экспертизы промышленной безопасности»;
• «специалист по техническому диагностированию – физическое лицо, соответствующее квалификационным требованиям соответствующего профессионального стандарта и осуществляющее техническое диагностирование».
Напомним, что профессиональный стандарт «Специалист в сфере промышленной безопасности» утвержден приказом Минтруда России от 16.12.2020 № 911н. При этом статья 9 Законопроекта, предусматривающая обязанности работников, непосредственно выполняющих работы на ОПО, не содержит обязанностей работников по прохождению независимой оценки квалификации. Эта обязанность не указана, очевидно, преднамеренно, так как согласно части 1 статьи 197 ТК РФ независимая оценка квалификации является правом работника. Указанное право реализуется путем заключения договора между работником и работодателем.
Законопроектом приведены обязанности эксплуатанта ОПО – обеспечивать проведение ЭПБ, технического диагностирования ТУ, применяемых на ОПО, с учетом требований технической документации и федеральных норм и правил. Отметим, что в статье 16 Законопроекта обязанности эксплуатанта ПТУ не предусматривают обеспечения проведения ЭПБ ПТУ, только их диагностирование.
Но несмотря на то, что указанной обязанности для эксплуатанта ПТУ в Законопроекте не предусмотрено, в части 2 статьи 12 Законопроекта включены обязательные требования: если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия ТУ обязательным требованиям к такому ТУ, до начала его применения оно подлежит ЭПБ.
Важно отметить, что организации научно-технической поддержки органа государственного регулирования промышленной безопасности «осуществляют свою деятельность в целях проведения» ЭПБ в отношении ОПО оборонно-промышленного комплекса, а также технического диагностирования ТУ, применяемых на данных объектах, и обследования технического состояния зданий и сооружений таких объектов.
∎ Учет технических устройств
Ранее Федеральным законом № 116 устанавливались лишь требования к регистрации ОПО в государственном реестре ОПО, теперь на уровень федерального закона выносятся вопросы порядка постановки на учет каждого ПТУ.
Законопроектом предусмотрено, что учет ПТУ осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Предусмотрено также, что эксплуатант ПТУ обязан обеспечить постановку на учет каждого ПТУ до начала его эксплуатации в ФОИВ в области промышленной безопасности или их территориальных органах, в Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в соответствии с их установленной компетенцией.
∎ Заключение
В заключение хотелось обратить внимание на то, что мы раскрыли лишь малую толику новаций Законопроекта. В дальнейшем на страницах Блога эксперта планируется размещение дополнительной информации по ряду других его новаций.
Призываем всех изучить Законопроект и при необходимости принять участие в его обсуждении на платформе Федерального портала проектов нормативных правовых актов.
Законопроектом предусмотрено вступление в силу Федерального закона 1 марта 2023 года.
21 мая 2021
- Комментарии
Загрузка комментариев...